克拉维·罗泽西(Klawe Rzeczy)为NOEMA杂志所作

治理在行星时代

“这个行星”(planet)不是指“全球”(globe)

2020-21年博古睿学者

NOEMA杂志副编辑

2021-04-28 / 阅读时长 12 分钟
NOEMA 首发 译文

从上升的海平面到看不见的病毒,我们现在乃至未来所面临的诸多问题从规模和范围上看,本质上都是行星的问题。然而,我们必须把这些问题上报的主要治理机构——民族国家,却不是。挑战的规模与我们治理它们的能力不相称,其结果是,气候变化和大流行病等行星的问题没有得到控制,也无法得到控制。

同时,这些以及其他更多的挑战对人口的影响往往又是地方性的。我们感受到的不是抽象的行星的问题,而是切身的地方性的威胁。新冠疫情是一个全球性的事件,但我们直接感受到的是它对自己社区造成的严重破坏:我们不得不在家隔离,关闭附近的酒吧和餐馆,使朋友和家人面临风险。

如果说我们从疫情中吸取了一个教训,那就是民族国家在行星层面或地方层面都治理不善。在气候变化等其他的行星现象上,也是如此。温室气体在整个行星层面上流动,但对不同地区造成的影响差异很大。这一问题及其影响没有国界之分。

一方面,民族国家无法只靠自己减缓气候变化问题,因为这需要在行星范围内的集体行动。现有的多边气候治理方案——由拜登政府最近重新加入的《巴黎协定》编成法典——依赖于主权民族国家自愿遵守。然而,这最多是不充分行动的秘诀。

“要解决这些无效治理和不合法治理的双重危机,需要对我们的治理机构进行根本性重组。”

另一方面,民族国家也不是应对气候变化适应问题的合适机构:洛杉矶、迈阿密和明尼阿波利斯都受到气候变化的影响,但受影响的方式截然不同,需要的政策也大相径庭。事实上,气候问题对这些美国城市的影响,也许与对其他民族国家的城市(例如,开普敦、达卡和莫斯科)的影响更具共性。然而,民族国家只能整合和协调包含在它们内部的地方实体,不能整合和协调其他民族国家。

这种动态存在于一系列重大问题中。从经济动荡到公共卫生,民族国家无力应对这些问题背后的行星根源,也难以控制其对当地社区的影响。民族国家在有效治理上的失败,反过来导致它产生合法性危机。全世界的人都不会对一个无法胜任其宗旨的机构表示认可。那些驱动了美国、欧洲、中东、南亚和拉丁美洲的政治动荡的滚烫的憎恨共有一个根本的“信念”:我的国家辜负了我。

要解决这些无效治理和不合法治理的双重危机,需要对我们的治理机构进行根本性重组。我们尤其需要分离民族国家的许多权力和治理职能,将其中一部分向上移交给行星的机构,一部分向下移交给地方的机构。

如果正如社会学家丹尼尔·贝尔(Daniel Bell)早在1977年所洞察到的那样,“国家对于生活中的大问题来说太小,对于小问题来说又太大”,那么合乎逻辑的解决方案就是成立更大和更小的政治机构。但没有一种方法能够适合所有人,共同挑战的严重程度也不同。我们现在需要拥有一个多层次机构的治理体系来处理不同程度的问题,并且该体系不从属于现今正好存在的任何民族国家。

偶然诞生的民族国家

从20世纪下半叶开始,民族国家才成为组织政治和治理的主导形式。就在20世纪40年代,世界上多至一半的人口被其他形式的主权实体所统治,比如殖民地、属地、托管地、共管地(联合主权)、帝国、受保护国、托管区域、自由城市、宗主国、自治领和各种其他主权实体。

第二次世界大战结束时,大多数国际观察家预测,这种全球多样化的主权格局大概将继续存在。尽管对于一些地方来说独立显然是有希望的——印度和巴基斯坦在1947年独立,并且以色列也于1948年建国,但是当时还是很少人能预料到民族国家会形成如此的局面。1947年设计纽约联合国大楼时,里面大会堂的座位只能容纳70个成员国(当时有57个成员国)。联合国大楼于1952年开放,仅仅三年后,这个数字就被突破了。到1976年有147个成员国,此后平均每年增加一名,今天一共有193个。几十年来,许多人认为,民族国家是主权的唯一合法形式,也是组织“治理”的主要制度工具。

然而,在战后初期,并非所有人都渴望被主权民族国家统治。20世纪40年代和50年代的许多殖民地,特别是非洲和加勒比地区的殖民地,最初对独立的兴趣不大,宁愿被并入当时由欧洲殖民统治者建立的福利国家。只有在欧洲人表示对此兴趣索然之后,殖民地领导人才开始转向要求独立。即使在当时,也有一些地区治理计划流产。当民族国家被视为实现标志性的后殖民计划——即实现经济发展和现代化,它们通常被生动地称为“国家建设”——的最佳工具时,民族国家的垄断地位才得到加强。

在战后民族国家崛起的前夕,许多卓越的领导人却反道而行,认为管理全球风险(尤其是再次发生世界大战的威胁)的更好方法是汇集全球主权。“世界联邦主义者运动”现在已经被人们淡忘了,它曾将主权概念视为“谎言”,并提出建立一个“世界联邦政府”。

这并不是一种边缘思想:阿尔伯特·加缪(Albert Camus)、温斯顿·丘吉尔(Winston Churchill)、阿尔伯特·爱因斯坦(Albert Einstein)、莫汉达斯·甘地(Mohandas Gandhi)、马丁·路德·金(Martin Luther King Jr)、贾瓦哈拉尔·尼赫鲁(Jawaharlal Nehru)、罗西卡·施维默(Rosika Schwimmer)和温德尔·威尔基(Wendell Willkie)在一时或者另一时都曾是这一想法的支持者。芝加哥大学甚至召集了一个“世界宪法制宪委员会”,该委员会在1948年诗意地宣布,“国家的时代必须结束,人类的时代必须开始”,并呼吁建立一个“世界联邦共和国”,所有民族国家都“将各自主权集中在一个正义的政府中,并向这个政府交出武器。”

“我们已经有一个世界国家,它只是失败了。”

最终,随着冷战时期的意识形态对抗和权力斗争,富裕国家对全球权力再分配的抵制,以及渴望在主权上拥有自己的一席之地的政治创业家在殖民地和后殖民地的崛起,这场运动不得不偃旗息鼓。这样,世界联邦国家没有如愿诞生,而是成立了一系列多边成员国机构,主权国家通过这些机构共同应对各种具体挑战。

例如,联合国安全理事会负责维护国际和平与安全。世界银行提供贷款和发展方面的专门知识。国际货币基金组织的职能是保证国际货币体系稳定。关贸总协定及后来的世界贸易组织提倡降低关税壁垒,以确保全球贸易顺利进行,有条不紊。国际关切的许多其他话题也是如此。

将这些组织拼凑在一起形成一种潜在的结构性矛盾,因为全球问题的最终决定权不在于全球机构本身,而在于各成员国。要说这些组织完全没有作用当然有失公允,但是它们的能力差别很大,提供的服务也不均衡,并且有影响其能力发挥的盲点。愤世嫉俗者可能会说,许多人在20世纪40年代中期设想的联邦制世界政府的全球治理架构实际上已经实现,只不过这个世界国家生来就有缺陷,时至今日仍然无法应对我们时代最大的行星挑战。换句话说,我们已经有一个世界国家,它只是失败了。

针对全球治理机构明显陷入困局的现状的一个回应是,恢复主权国家的权力。全球新民族主义者将许多地方问题归咎于“全球主义精英”,后者总是赤裸裸追求个人财富,将自己的国家出卖给全球体系。这些批评有可取之处,但它们没有看到问题症结:民族国家,尤其是民主国家,无力应对当今行星的相互依存所带来的风险。

行星性

“行星性”是指超越民族国家,涉及整个地球的问题、过程和状态。“全球(global)”和“全球化(globalization)”是目前描述全球问题的流行术语。但我们所指的“这个行星”(planet)不是指全球(globe):“全球”是一个从人类角度去解释地球的概念范畴。同样,全球化基本上是以人为中心去理解过去几十年间发生的某种“一体化”,即人、货物、思想、金钱等的加速流动。

相比之下,这个行星在对人类并无特别指涉的条件下描述地球。迪佩什·查卡拉巴提(Dipesh Chakrabarty)解释说:“遇见这个行星,就是遇见某个作为人类存在的条件但是却对那种存在漠不关心的东西。”地球不仅仅是人类的。世界融合不仅仅是人类有意为之的成果。人类与微生物、气候和技术促成的新兴跨物种生物群落紧密相连,相互依赖。

“行星式思维”产生于本体论(存在的本质)、认识论(知识的研究)领域的持续变革。例如,我们现在知道,人类是自然的一种地质学力量,将大气中的二氧化碳含量提高到300万年来从未见过的水平,这反过来又迫使这个行星的生物地球化学发生根本变化。我们也知道,像所有动物一样,人类也是“许多物种生活在一起的共生复合体”——依靠体内的数百种微生物得以正常生存。

“我们只是地球的生物地球化学发酵中的一个(非常新的)组成部分,处于碳循环和微生物及多物种相互依赖的反馈循环中。”

总的来说,这些科学发现消解了我们人类以为自己是宇宙中心的感知。像早期的伽利略和达尔文一样,行星性代表着一种范式转变。就像全球化的概念那样,假设人类居于地球一切事物之巅,其他事物都必须屈从于人类前进的步伐,在经验上和规范上都是行不通的。我们只是地球的生物地球化学发酵中的一个(非常新的)组成部分,处于碳循环和微生物及多物种相互依赖的反馈循环中。

人类凌驾于地球之上的傲慢想法,驱使我们追求一个注定要失败的政治计划,想象我们能像神一样控制同我们千丝万缕地纠缠一起的生物地球化学。但是“行星性”始于谦虚:一个承认人类能控制的范围是有限的,重新评估我们的治理方式和目标的项目。

大气中的二氧化碳和病原体不在乎国界,它们只受整个地球系统的约束。行星性的问题不仅仅在民族国家之间流动,或者存在于民族国家之间的间隙空间。它们存在于民族国家之间和民族国家内部,打破了国际和国内之间的概念之分。一个建立在将全球领土和人口划分为独立主权民族国家的基础之上的体系,不足以解决行星性的问题或者这些问题在地方上的表现。如果自身是行星的地球是一个宏大的政治空间,它就必须从宏大的层面来管理。

辅助原则

那么我们应该如何治理作为行星的地球呢?我们应该如何设计治理系统,让它与我们对地球及其不断变化的系统的新的理解达到一致呢?

应对如此大规模的挑战,需要民族国家将治理行星问题的职能“向上”移交给行星性机构,至于尽可能多的许多其他的治理功能的管理,包括行星问题所造成的地方影响,则“向下”移交给地方性机构。在这个新架构中,民族国家仍将发挥重要作用,例如监督军事事务和分配经济商品等,但其作用将大大减弱。

这些不同治理规模之间的分工应该遵循“辅助原则”。首先源于加尔文宗思想,后来出现在天主教教义中,辅助原则接受这样的观点,正如政治理论家安德鲁·阿拉托(Andrew Arato)和让·科恩(Jean Cohen)所写,“社会和政治问题应该在能找到最充分的解决方案的最直接的层面得到处理。”因此,民族国家需要向上移交行星性机构的权力是治理行星问题的权力,需要向下委托给地方机构的权力是管理地方问题的权力。

我们所说的行星性的治理机构并不是指传统的全球治理机构。联合国、国际货币基金组织和世界卫生组织以及当今世界的其他全球治理机构,都是多边成员国机构,专注于人类的特有交流,代表成员国的利益。但是,它们不直接应对行星性的挑战,也不直接回应公民的问题。

行星性要求在行星的层面有约束力的新机构,而不仅仅是秉承自愿原则运作的成员国机构。这并不意味着成立单个世界国家。我们希望成立一个地球权威机构,它的责任明确,治理特定的行星层面的事务。

在实践上,这意味着我们需要有约束力的行星性机构,它超出了针对气候的《巴黎协定》、超出了负责症状监测和卫生事务的世界卫生组织、超出了处理生物多样性的联合国环境规划署,以及一个处理技术相关风险的全新行星性机构。所有这些将在民族国家之上形成一个新的行星式地球治理机构。

民族国家也应该将尽可能多的治理职能向下委托给更接近其所服务的人民的机构。在一个存在不同需求、愿望、文化和历史的多元化社区的世界,辅助原则允诺更好的结果和更强的机构合法性。

赋予地方政府权力可以使得更接近、更关注当地问题和当地需求的领导者相机而动、因地制宜地做出相应反应。公民可以更直接参与影响他们日常生活的决策,而不是在国家或者全球层面猛烈抨击那些遥不可及、冷漠迟钝的官僚。因此,辅助原则是解决全球民主制度面临的合法性危机的解决方案之一。

“我们人类无法掌控这个行星,但却是唯一能对它负责任的生物。”

要解决民族国家治理成效和合法性的双重不足,不仅需要向下委托权力,还需要加强地方机构之间的横向联系。例如,气候变化适应问题应该由地方机构——地区、城市甚至社区——来解决,这些机构形成同级网络,相互学习,有效集中资源。

C40城市集团[1]侧重于分享处理气候变化弹性和适应问题的最佳实践,是横向联系辅助原则的一个优秀案例。近几十年来,另外增加了一些国际城市联盟,它们主要关注社会福利住房、减少政治极化和仇恨等主题,这些地方治理网络正在与联合国和经合组织等传统多边组织建立有效联系。

相互嵌套、环环相扣的行星的、国家的和地方的机构,共同形成一个多层次的治理体系。这种体系架构之下的治理机构能更好地适应各自责任范围的问题的规模。而不是像现在这样,所有问题默认由民族国家处理(然后当它们无法应对时,我们只能扼腕叹息)。辅助原则提供了一个经验法则来决定何种治理机构应该被委派来应对何种挑战。

事实上,几十年来,很多国家一直在向地方政府下放和转移权力。但这还不够。如今缺少的是将有约束力的实际权力上交给具有行星范围内的权威的特定机构的能力。

21世纪告诉我们,有些系统和过程不是人类能完全控制的。在19世纪和20世纪,假设或促进人类凌越于“自然”和“技术”之上的意识形态,以及诞生于这种意识形态的机构,已经达到极限状态。

为了地球生命的繁荣,我们的行动必须在某种天然的生物物理限制之内。跨越某些界限将触发这个行星无情地走向不宜居的进程和反馈循环。病原体的出现部分源于气候变化的影响,但人类与野生世界的接触越来越多也是其中一个原因,尽管我们的医学取得了长足的进步,但它们仍然能够而且将继续传播。病毒和细菌就如它们的人类宿主一样,也在寻求“繁衍生息”。新技术,尤其是人工智能,也可能发展到人类无法控制的地步。这样就出现了一个越来越能界定我们生活的悖论:“我们人类无法掌控这个行星,但却是唯一能对它负责任的生物。”

仅仅因为目前我们的机构不能胜任这项任务,并不意味着没有机构能够胜任。学者伊娃·勒夫布兰德(Eva Lövbrand)、马林·莫比尔克(Malin Mobjörk)和里卡德·索德(Rickard Söder)认为,“‘行星性’是一种邀请,邀请我们重新思考我们的机构、义务和规则,并建立以超越民族国家乃至人类的参与、团结和正义为基础的新的合作形式。”改善治理的最佳途径是自上而下重新调整治理方式,创建一个平台,由这个平台负责作出决定和指导集体行动,来解决从行星范畴到超地方化的一系列问题。

随着形势变化,我们的治理机构在历史上也一直在改变,这一次也是一样。作为多层次治理蓝图,行星性辅助原则并不能保证我们找到正确答案,但如果继续依赖民族国家和破碎的全球治理体系,我们肯定不会找到正确答案。面对作为行星的地球的未来,最疯狂的办法将是坐以待毙。

 王幸华 | 校
 蓝天蒙 | 编


[1]一个致力于应对气候变化的国际城市联合组织。包括中国、美国、加拿大、英国、法国、德国、日本、韩国、澳大利亚等各国城市成员。

(本文原文为英文,出自博古睿研究院出版的Noema杂志,发表于2021年3月9日。版权所有,未经允许请勿转载)